政策法规>>

《上海市旅游条例》2014年修正内容解读

发布时间:2015-04-23

    《上海市旅游条例》(以下简称《条例》)于20031231日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第九次会议通过。《条例》施行以来,在提升旅游服务质量,保障游客权益,优化旅游发展环境等方面发挥了重要作用。在《条例》实施的十年时间里,为了更好地适应旅游业发展变化的需要和旅游者消费观念、出行方式变化的需要,满足人民群众日益增长的游览、度假、休闲需求,市人大常委会又对《条例》先后做了两次修正,20091022日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议第一次修正,这次20141225日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《关于修改<上海市旅游条例>的决定》是第二次修正,修改决定自201531日起施行。

  从总体上看,2014年《条例》修正主要从三个方面着手:一是对《条例》和《旅游法》不一致的内容,按法制统一原则进行调整,如旅游服务质量保证金的用途、旅游经营者责任保险、导游证的取得条件等。二是结合本市实际,对《旅游法》、国务院文件的规定进行细化和落实,如旅游管理体制、旅游产业融合、旅游公共服务、特殊群体优惠、规范旅游购物、促进旅游消费、农家旅游经营等。三是创设体现上海旅游业发展特色的条款,如旅游信息统计、水上旅游发展、承运旅游的车船安全规范、邮轮旅游经营规范等。

  一、完善旅游行业管理体制

  1.明确各级政府的管理职责

  旅游业是综合性和关联性很强的产业,涉及旅游、住宿、餐饮、交通等多个行业。因此,旅游业的发展,需要依靠各级政府的组织领导和统筹协调。本次《条例》修正对市和区、县人民政府在促进和保障旅游业发展中的职责分别作了规定。市人民政府的主要负责对旅游工作的组织领导和统筹协调,一方面要将旅游业的发展纳入国民经济和社会发展规划,使旅游事业成为经济和社会发展规划的有机组成部分;另一方面要建立旅游工作协调机制,对全市旅游事业,尤其是旅游公共服务、旅游产业发展、旅游市场监管和旅游形象推广等进行综合调控、统筹协调。区、县人民政府的主要职责是对本行政区域旅游工作的组织和领导,包括编制本行政区域的旅游发展规划、制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的政策措施、促进旅游业与相关产业的协调发展等。

  本次《条例》修正还增加了关于主要景区(点)所在地的镇、乡人民政府和街道办事处的职责以及特定旅游区域管理机构的职责的规定。主要景区(点)所在地的乡镇级人民政府和街道办事处,负有会同有关部门做好本行政区域旅游资源保护利用、旅游产业发展、旅游安全监督、旅游环境秩序维护和文明旅游宣传等工作的职责,以更有力地促进该地区旅游业的发展和产业效益的发挥。特定旅游区域管理机构,如上海国际旅游度假区管委会等,负有对本区域的旅游公共服务、旅游产业发展、旅游市场监管和旅游形象推广进行统筹协调的职责。

  2、加强旅游安全管理

  安全是旅游的基础。近年来,随着出游人数快速增长,重大意外伤害事故频发,旅游安全越来越为社会所关注。通过行业多年的管理、规范,本市的旅游安全管理水平已经有了很大提高,政府、企业普遍建立了应急预案,完善了处置措施,对从业人员的安全培训也是逐年加大力度,旅游者的安全意识也逐渐改观。对于旅游安全,《旅游法》设专章对政府和旅游经营者的安全保障责任加以明确,本次《条例》修正从贯彻落实上位法的角度,对各级政府的旅游安全保障责任作了更加全面的规定

  第一,明确市和区、县人民政府对旅游安全工作负有领导责任。旅游安全涉及饮食、卫生、消防、治安、交通、设施设备、游览场所、大型旅游活动等多个领域,需要市和区、县的人民政府统筹监管责任,协调各方面的力量,共同抓好安全工作。具体职责包括:1、将旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容,将旅游安全与应急工作纳入地方政府和相关部门安全应急工作的范畴,加强跨部门的协同管理;2、建立旅游安全联动机制,提高正确判断和妥善处理旅游安全事故能力,最大限度地预防旅游事故的发生和有效降低事故造成的各种损害,保障旅游者人身财产安全;3、组织相关行政管理部门编制旅游突发事件应急预案,明确旅游突发事件应急管理工作的组织体系与职责、旅游突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等,开展应急演练。

  第二,强化旅游突发事件处置的属地责任。《条例》规定,突发事件发生地的区、县人民政府及其有关部门应当及时处理旅游突发事件。强调属地管理,主要是因为突发事件发生地政府的迅速反应和正确、有效应对,是有效遏制突发事件发生、发展的关键。

  第三,完善各级政府有关部门的旅游安全监管责任。《条例》规定,依法负有审批、处罚职责的相关行政管理部门应当在各自职责范围内严格实施旅游安全监督管理,进行重点安全检查。

  二、加强对旅游经营者的规范

  1、规范景区(点)门票价格

  景区(点)门票价格高的问题,是近年来社会舆论诟病的焦点问题,也是制约我国旅游业科学发展的严峻问题。应当说,“门票经济”在我国旅游业发展的初始阶段,对促进旅游业发展、控制景区流量、保护资源环境曾经起到了一定的积极作用。但是,随着旅游经济规模不断增长,旅游发展方式不断转变,旅游活动也日益成为人民大众普遍需求,“门票经济”已经越来越不符合社会发展的要求。对景区(点)门票价格予以规范,不仅有利于促进旅游行业健康持续发展,也有利于实现社会效益、经济效益的统一。因此,本次《条例》修正,按照《旅游法》和《价格法》的相关规定,对实行政府指导价的景区(点)的门票价格确定和调整规则作了重申:第一,严控实行政府指导价的景区(点)门票价格上涨。实行政府指导价的景区(点)一般是利用公共资源建设的景区(点),其依托的资源具有较强的观光、游览价值,其核心、主要吸引力来自于公共资源,在门票价格的确定上自然也应当体现公益性,门票价格的上涨应当得到有效的遏制。第二,拟收费或上调门票价格,应当论证必要性、可行性。按照《旅游法》第四十三条第一款的规定,拟收费或者提高价格的,应当举行听证会,征求旅游者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。只有广泛地听取旅游者、经营者和当地居民、相关部门等有关方面的意见,才能全面认识和准确把握景区(点)收费或者提高门票价格的必要性、可行性,从而保障价格调整的公开、公平、公正和效率,保障各利益相关主体的知情权与参与权,使各利益相关主体的诉求和意见能够得到充分的表达。第三,调整价格的程序应当符合法律法规规定。景区(点)门票价格的调整应当遵守《价格法》、《旅游法》、《游览参观点门票价格管理办法》、《上海市游览参观点门票价格管理办法》等国家和本市相关的程序性规定,如景区(点)提高门票价格应当提前六个月公布;景区(点)在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格;一般应实行一票制;每次价格调整幅度不得超过限制等。

  此外,本次《条例》修正还对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体在旅游活动中享受便利和优惠作了明确。一方面,对《旅游法》规定的享受便利和优惠的特殊旅游群体作了扩充规定,从残疾人、老年人、未成年人扩大至现役军人和全日制在校学生,并采用了“等旅游者”这种开放式的表述,为今后随着法律法规的调整和现实情况的变化,有更多特殊旅游群体享受到优惠和便利预留空间。同时,规定旅游经营者应当向旅游者明示享受优惠的条件和其他相关信息,以保障旅游者有充分的知情权;另一方面,规定利用公共资源建设的景区(点)应当对特殊旅游群体实行门票或相关服务费用优惠或减免;鼓励其他景区(点)从履行社会责任的角度出发,也对特殊旅游群体实行门票或相关服务费用优惠或减免。

  2、规范旅行社安排购物和另行付费项目

实践中,旅行社为吸引、招徕旅游者,以不合理的低价进行招徕,再在旅行途中诱骗旅游者购物或参加另行付费项目来获取利润的现象屡见不鲜。对此,《旅游法》第三十五条规定:旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。但是,经双方协商一致或者旅游者要求,且不影响其他旅游者行程安排的除外。本次《条例》修正重点从保护双方利益的角度出发,对《旅游法》关于旅行社安排购物或另行付费项目的规定作了进一步细化:

  第一,规定旅行社为旅游者安排购物或另行付费旅游项目,应当与旅游者签订书面合同。购物服务或自费项目服务的需求,可以是旅游者一方主动要求的,也可以是由旅行社提议也经旅游者认可的。旅行社与旅游者就购物服务和自费项目服务的约定,既包括出发前双方签订的旅游合同相关条款,也包括在旅游途中,由于临时起意,且经和代表旅行社的导游或领队协商一致,签订的补充书面约定。

  第二,规范了旅行社安排购物或另行付费旅游项目应当遵守的行为规范,包括:一是不得影响同一团队其他旅游者的行程安排。在一个旅游团队中,对旅行社提供的购物或自费项目服务,可能有些旅游者是需要的,而有些是不需要的。在这种情况下,旅行社应当对不参加购物、自费项目活动的旅游者作出合理安排,不能造成这部分旅游者的时间浪费。二是不得通过指定具体购物场所和安排另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益,侵害旅游者的公平交易权;三是具体购物场所、另行付费旅游项目经营场所应当同时面向其他社会公众开放。四是应当事先向旅游者明示具体购物场所、另行付费旅游项目的基本信息及可能存在的消费风险,如商家的名称、地点、商品特色、价格水平等基本信息以及消费过程中可能存在的质量问题、售后服务等风险,以保障旅游者在充分知情的前提下,作出对自己有利的选择。

  3、规范旅游车船安全

  旅游交通安全是旅游安全的重中之重。近年来,旅游交通事故频发,给旅游业带来负面影响,也暴露出旅游交通安全行政监管和企业责任主体不到位的问题。一些旅行社为了降低运行成本,存在租用没有旅游运行资质或线路牌的车辆,且运营过程中对乘客缺乏管理,是造成事故的重要原因。另外,多次重大的旅游车辆安全事故调查也显示,不使用或者不正确使用座位安全带,也是导致旅游者在道路交通事故中发生死伤的重要原因之一。

  针对上述问题,本次《条例》修正充分考虑现实需要,从四个方面对旅游车船安全作了规定:第一,明确了承担旅游运输的车辆、船舶的硬件配置要求,即承担旅游运输的车辆、船舶,应当配备具有相应资质的驾驶员、船员和具有行驶记录功能的卫星定位装置、座位安全带、消防、救生等安全设施设备,并保持安全设施设备正常使用。第二,规定驾驶员、船员、乘务员及导游人员负有提醒乘客注意安全事项的义务。第三,乘客应当提高安全意识,遵守安全警示规定,按要求使用座位安全带等安全设施设备。第四,重申承担旅游运输的车辆、船舶的运营规范,即承担旅游运输的车辆、船舶,不得超过核定载客定额载运旅客;车辆、船舶的驾驶员、船员,不得超速、超时、疲劳驾驶,以引起旅行社及从事旅游交通运输的单位和从业人员高度重视。

  4、规范导游人员从业行为

  导游人员的职业素质和服务水平直接关系到旅游服务质量、影响旅游者的旅游体验。本次《条例》修正重点对导游执业资格和日常执业管理作了细化的规定。

  第一,关于取得导游证的条件和程序,规定在本市取得导游证(执业许可证书)必须先参加导游资格考试成绩合格,取得导游资格证书(从业资格证书)。在取得导游资格证书后,申请人还应当与旅行社或者景区(点)签订劳动合同,或者在本市旅游行业组织注册,方可以向旅游行政管理部门申请取得导游证。

  第二,关于临时聘用导游,针对旺季时由于游客大量增加,旅行社或者景区(点)可能需要外聘导游为自己的旅游团提供导游服务的情况,《条例》规定,旅行社或者景区(点)临时聘用导游人员为旅游者提供服务的,应当与导游人员签订书面合同,约定工作内容以及双方的权利义务,还应当全额向该导游给付服务费用。

  第三,关于导游日常执业监督管理,规定了旅行社和景区(点)不得安排导游人员提供服务的情形,包括导游人员无民事行为能力或者限制民事行为能力的、患有传染性疾病的或者存在法律、法规、规章规定的其他情形。

  第四,关于导游人员的诚信教育和建立服务评价机制,根据《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔201431号)关于“推动导游管理体制改革,建立健全导游评价制度,落实导游薪酬和社会保险制度,逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制”等要求,《条例》规定,旅游行业组织应当加强对导游人员的诚信教育,建立对导游人员服务的评价机制。

  第五,关于导游人员信用档案,针对各方面意见反映要求加强对导游人员违法行为的查处力度,强化对导游人员的诚信教育和信用约束问题,《条例》规定,市旅游行政管理部门将导游人员的基本信息、奖惩记录等纳入信用档案。通过建立导游人员的职业信用档案,将其执业中的所有重要表现予以记录,从而帮助旅行社和旅游者选择更优秀的导游提供服务。

  三、旅游业发展的促进与规范

  1.促进产业融合和休闲度假旅游发展

  随着旅游业的蓬勃发展,旅游业的渗透性、无边界的特点越来越明显。基于产业融合的旅游产品创新是发展旅游经济和增强旅游产业竞争力的必然选择。《条例》修正在对上海旅游业发展的历史和现状、成绩与不足进行综合考察分析的基础上,认为上海的工业、农业、商业、体育、科技、文化、教育和卫生等社会资源应当是上海旅游业融合发展过程中重点开发的社会资源,文化旅游、会展旅游、体育旅游、水上旅游、乡村旅游、医疗旅游、老年旅游、研学旅行、休闲度假旅游等则应是上海今后重点开发的旅游产品。

  同时,随着经济不断的持续发展,人们的旅游观念也发生了重大改变,越来越多的人已经厌倦了走马观花式的观光旅游,转而开始向以休闲、放松和娱乐为主的休闲度假旅游倾斜。《条例》规定,本市在进行区域开发时应当统筹考虑居民休闲度假需求,应当加强居民休闲度假设施的建设,完善居民休闲度假的各项配套服务功能,合理优化休闲场所和休闲设置的布局,营造优美、舒适、便捷的居民休闲度假空间。另外,规划编制中也应当充分考虑旅游发展需要,考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求,为上海旅游业的发展提供用地保障。

  2、完善旅游公共服务体系

  旅游公共服务体系建设既是衡量一个城市旅游业成熟程度的重要标志,也是现代服务业谋求更好更快发展的必然要求。旅游公共服务水平直接影响城市形象和游客满意度。

  本次《条例》修正着重从推进完善公共服务的角度,对旅游公共服务条款作了四个方面的细化完善规定:第一,明确了旅游公共服务的供给格局,即政府统筹协调、相关部门协同配合、社会力量共同参与。第二,突出强调了本市旅游公共服务的重点,即加强和提升信息咨询服务、安全保障服务、交通便捷服务、便民惠民服务。第三,明确规定了旅游行政管理部门、相关行政管理部门在提供旅游公共服务方面的具体职责。旅游行政管理部门应当组织建立旅游监测和旅游公共信息服务平台,无偿向旅游者提供景区(点)、线路、交通、气象、客流量预警等旅游信息和咨询服务,根据需要设置旅游咨询中心;推进旅游公共服务进社区,加强对社区的旅游宣传,为社区居民旅游出行、旅游投诉维权提供便利。相关行政管理部门在完善旅游公共服务方面的职责,主要包括在旅游者集中场所推进公共卫生设施及无障碍设施建设与改造、无线局域网络覆盖,完善高速公路服务区的旅游服务功能。第四,明确了社会力量参与旅游公共服务的方式,旅游行政管理部门可以通过政府购买服务等方式,鼓励、引导社会资本和社会力量参与旅游公共服务。

  3、规范邮轮旅游经营

  邮轮经济是本市旅游业发展的机遇和优势,预计到2015年,上海将达到出入境邮轮300艘次,邮轮旅客100万人次的规模。在上海港日益吸引豪华邮轮集中运营的同时,邮轮旅游的经营规范和旅客的合法权益保护问题也日益受到关注。本次《条例》修正重点对邮轮公司、旅行社的经营规范、旅游者在邮轮旅游纠纷中的行为要求以及相关行政管理部门在规范邮轮旅游经营中的责任作了规定。

  第一,邮轮公司、旅行社的五大义务:一是应当向旅游者提供中文文本的合同、船票和服务说明等资料;二是与旅游者签订合同使用格式条款的,应当按照本市有关规定报市工商行政管理部门备案;三是应当以显著方式提醒旅游者注意邮轮旅游的安全注意事项、风险警示、礼仪规范、民事责任与义务、免责事项、投诉电话、法律救助渠道等;四是发生邮轮延误、不能靠港、变更停靠港等情况的,邮轮公司、旅行社和邮轮码头应当及时向旅游者发布信息,告知解决方案,对旅游者进行解释、劝导;五是应当按照有关法律规定和合同约定处理。

  第二,旅游者在邮轮旅游纠纷解决中的行为规范,强调了旅游者应当依法解决邮轮旅游中的纠纷,在维权时不得影响港口、码头的正常秩序,不得损害邮轮公司、旅行社和其他旅游者的合法权益。

  第三,相关行政管理部门在规范邮轮旅游经营行为中的责任,一是制定邮轮旅游经营规范,作为邮轮旅游经营者的行为规范,也是政府部门进行邮轮旅游经营监管的依据;二是制定邮轮旅游的合同示范文本,以引导邮轮公司、旅行社和旅游者规范地签订邮轮旅游合同,加强对邮轮乘客合法权益的保护。

  4、规范网络旅游经营

  网络旅游,业界也称之为“在线旅游”,旅游者通过互联网获得旅游目的地信息、旅游产品价格、旅游计划安排等相关旅游信息,进而进行在线旅游咨询、旅游预订、旅游产品购买的旅游活动,它是旅游电子商务体系中的重要组成部分。和传统门店销售模式比,网络为旅游者带来更便捷的消费体验,但同时网络欺诈、非法经营旅行社业务等现象也时有发生。本次《条例》修正对网络旅游经营规范提出了要求:第一,规定所有的网络旅游经营者都应当为旅游者提供真实、可靠的旅游服务信息;按照国家和本市有关规定向旅游者提供经营地址、联系方式、安全注意事项和风险提示等信息;涉及由其他经营者实际提供服务的,应当在相关产品主页面的显著位置标明产品属性,并向旅游者提供该经营者的名称、经营地址、联系方式等信息,以保障旅游者知悉其购买的旅游产品、服务以及选择的旅游经营者的真实情况。第二,网络旅游经营者经营单项旅游服务代订业务的,应当选择具有相应经营资质的经营者作为服务提供方。第三,网络旅游经营者经营包价旅游业务、代理销售包价旅游产品、委派领队或者导游、代办旅游签证(签注)等旅行社专营业务的,应当具备旅行社业务经营资质,并在其网站主页的显著位置标明旅行社业务经营许可证信息以及经营地址、联系方式等信息。同时,该网站还应当与旅游行政管理部门联网认证,以便于旅游部门的行业监管。

  5、规范农家旅游经营

  乡村旅游已经逐步成为体验经济时代追求个性化旅游的主趋势。从本市情况看,乡村旅游发展起步较早、市场巨大,也具有很好的资源和传统。但目前上海的农家旅游主要提供采摘、餐饮、简单观光等,形式内容比较单一。在农家乐工商注册等方面政策执行不统一,农家乐住宿问题没有突破,整个业态基本还游离在政府监管之外,农家旅游的发展与巨大的市场需求很不相称。对本市的农家旅游,有必要在鼓励、支持、引导发展的基础上加以规范。

  按照《旅游法》第四十六条“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市制定”的规定,本次《条例》修正对农家旅游经营作了两个方面的规定:一是明确本市农民以自有宅基地住宅或其他条件从事餐饮、住宿等农家旅游经营,或者农民专业合作社接受其成员委托,以成员的自有宅基地住宅或其他条件从事餐饮、住宿等农家旅游经营,应当符合区、县旅游行政管理部门编制的农家旅游专项规划,避免发展的盲目性和局限性,遏制产品同质化、类型化的问题,并按照有关规定享受税收优惠政策。根据《关于加快推进本市农业旅游发展的若干政策意见》,对个人从事农家乐接待服务月收入低于5000元的,免征营业税。二是规定市人民政府应当遵循促进发展、适度监管的原则,结合本市实际情况,抓紧研究制定农家旅游经营管理办法。该经营办法应当包含本市鼓励和扶持农家旅游的相关措施,以及对农家旅游规范经营的监管要求,包括卫生安全、消防安全、住宿设施、治安管理、环境保护等。